La importancia de la seguridad jurídica en la inversión productiva.

Ciro Añez Núñez*

“Seguridad Jurídica” es un principio del Derecho, universalmente reconocido, que contempla el rol del Estado en resguardar que el orden normativo se cumpla a cabalidad en todos aspectos de la vida nacional. De allí que involucra tanto “certeza jurídica” (la previsibilidad de las reglas de juego) como “calidad institucional”; pues en sentido amplio implica la eficacia en el cumplimiento de las disposiciones legales, esto es, el respaldo de los poderes ejecutivo, judicial y legislativo a los derechos y deberes que tienen las personas en virtud de la ley.

La certeza jurídica consiste en “saber a qué atenerse” basado en el conocimiento de la ley. El saber “a qué atenerse” es conocer los derechos y los límites de actuación que la ley otorga (saber lo que es permitido y lo que no lo es).

Desde una proyección económica, cuando existe “previsibilidad de las reglas de juego” (es decir, cuando las normas realmente se cumplen tanto para los administrados como para los administradores del Estado), son posibles los emprendimientos formales comerciales y productivos generadores de empleos a gran escala, por cuanto, un ambiente sano de reglas claras permite asumir los riesgos de inversión.

Esos riesgos del capital si están enfocados a asuntos de mercado (precios, costos, competencia, etc.) los negocios formales tienden a prosperar y crecer; sin embargo, ocurre totalmente lo contrario cuando existe un cambio constante de las normas (generadora de incertidumbre generalizada) sumado a ello, conductas autoritarias e irrespetuosas de la ley más un incentivo al ahorro improductivo y a las inversiones de mala calidad, dan por resultado la fuga de inversiones productivas tanto nacionales como extranjeras.

De allí que es comprensible que el Tribunal Constitucional en Bolivia (Sentencia Constitucional Nº 462/2001-R) definió a la seguridad jurídica como la “condición esencial para la vida y el desenvolvimiento de las naciones y de los individuos que la integran; representa la garantía de la aplicación objetiva de la ley, de tal modo que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de los gobernantes pueda causarles perjuicio”.

Ahora bien, entendamos por inversión, el ahorro presente destinado a una mayor producción de bienes y servicios en el futuro. En ese sentido, en los activos inmobiliarios, las casas "por sí mismas" no son bienes de capital porque no se fabrica nada con ellas por ende son bienes de consumo durable más que una inversión productiva.

Decimos que inversión es el "ahorro presente" porque si no es el capital propio puede ser capital ajeno pero en cualquiera de los casos, alguien acumuló, es decir: alguien lo ahorró y el mismo será usado como capital de trabajo.

Se considera que una inversión es productiva, cuando el dinero se destina a la adquisición, renovación y mejoramiento de bienes para que generen nuevos bienes y servicios, que beneficien a la sociedad, por ejemplo, es todo aquel dinero que se utiliza para generar bienes o servicios y que estos a su vez generen empleo directamente por dicha inversión (contratar gente para tu empresa), etc.

De manera similar ocurre con la importación de teléfonos celulares y  de grupos electrógenos, los cuales tampoco son inversión de calidad sino que buscan evitar su caída, dadas las limitaciones actuales al suministro eléctrico (crisis energética). Por lo tanto, resulta imprescindible que Bolivia enfoque su mayor atención en la búsqueda de inversión productiva más que de consumo.

En ese orden, es de imperiosa necesidad que nuestro país incluya la “inversión en educación”, toda vez que es uno de los aportes fundamentales a la construcción de capital humano, pues resulta ser cada vez más importante en las modernas economías basadas en el conocimiento. En ese sentido, deberíamos centrar nuestros esfuerzos en “incentivar la inversión en ciencia, educación y tecnología” con el fin de lograr mayores ingresos, más crecimiento, menor desigualdad; teniendo como ejemplo de desarrollo a las naciones asiáticas como Japón, China, Singapur e India

Esa inversión productiva únicamente fluye en un ambiente de seguridad jurídica donde existe un verdadero cumplimiento al principio de autoridad, el respeto a la ley y a la voluntad popular.

Es necesario entender que la verdadera autoridad en un Estado moderno consiste en leyes que respetan los principios y valores constitucionales donde las autoridades se someten francamente a las normas preestablecidas, sin buscar como evadirlas o cambiar su sentido.

Cuando se cumplen dichas condiciones, resulta que la seguridad jurídica también posee una proyección moral, lo cual conlleva a la confianza, la fe en el trabajo honrado y transparente, siendo éstos alicientes a la inversión.

Si no se cumplen dichas condiciones se tiene desconfianza y mayor crecimiento de la delincuencia informal (lavado de dinero, narcotráfico, contrabando, entre otros). En ese escenario la gente no busca construir en el ámbito formal una marca, un nombre, ni se esfuerza por una mayor transparencia, empleo y productividad formal, sino más bien, prefiere tan solo hacer dinero para sí  (mientras más mejor de la manera que sea) sin importarle las formalidades, transitando por la vía de la corrupción, llegando inclusive dentro de sus emprendimientos a la asignación de dinero destinado para corrupción como si se tratasen de gastos operativos en la obtención de mejores ingresos para la adjudicación de trabajos, obras, etc.

Con todo ello, es bastante clara y evidente la relación directa que existe entre seguridad jurídica e inversión productiva.

Esa seguridad jurídica se empieza por cumplir la Constitución, respetar la división e independencia de poderes, de que existan reglas claras y que éstas sean verdaderamente respetadas por los servidores públicos, debiendo ser las principales autoridades quienes deban dar el ejemplo de respeto y cumplimiento evitando legislar por decreto lo cual constituye un atropello en un Estado social y democrático de Derecho tampoco promoviendo leyes “caballo de Troya”, esto es, aquel uso de leyes de otra naturaleza (no orgánicas ni sustantivas) que modifican otras leyes, como ocurrió con las leyes financiales (ley del presupuesto general del Estado) que han ido modificando disposiciones por ejemplo de orden tributario aduanero como ser el delito de contrabando; asimismo, se requiere una ley de inversión que respete y proteja derechos y garantías constitucionales, como ser la propiedad privada, la libertad individual, entre otros. Urge menos judicialización de la política, más protección efectiva de todos los derechos humanos y de las libertades, más equidad de género, más seguridad jurídica, una democracia representativa más sólida, más confianza y menos corrupción.

La diferenciación de un país a otro en cuanto a mayor inversión productiva se debe al ambiente amigable a la inversión. Al igual que las personas, los países no se enriquecen porque inviertan mucho sino porque invierten bien. La oferta de bienes y servicios con calidad y en cantidad no se logra únicamente con inversión pública sino que se requiere de suficiente inversión privada y para esto, se necesita fomentar las actividades de inversión nacional y extranjera.

En ese sentido, para poder captar “inversión productiva” de calidad es de vital importancia brindar ante todo “seguridad jurídica” a las personas y a las empresas privadas.

Téngase en cuenta que no se trata de ofrecer únicamente “certeza jurídica” sino principalmente de “seguridad jurídica”.

Entre las condiciones para que el sector privado nacional e internacional pueda desarrollar sus actividades para lograr mayores índices de crecimiento, se encuentra: 

a) garantizar la seguridad jurídica,

b) reducir el infierno fiscal y la presión tributaria mediante la eliminación de las exoneraciones tributarias (eliminar el régimen simplificado), ampliar la base tributaria bajando significativamente las tasas impositivas, 

c) achicar el gasto público y el tamaño del Estado (exhortación que hace tiempo se viene diciendo y que ahora lo menciona tanto el BID como la propia "CEPAL", siendo que antes prevalecían los aduladores del llamado “proceso de cambio”), 

d) luchar contra la evasión además de simplificar sustancialmente los trámites administrativos para todo el aparato estatal, eliminando los incentivos perversos a costa de los formalismos (es decir, inventarse en la función pública una serie de pasos bajo la solapada lógica de que a mayor cantidad de trámites que se crea, se tiene más ingresos para financiar sus presupuestos, para pagar al personal, para alimentar la caja chica, etc). Esto necesariamente debe cambiar en todo el aparato estatal en general porque cuando los trámites por norma resultan siendo morosos y complicados, usualmente y en muchos países acaban siendo un caldo de cultivo para la corrupción. Cuando toda la maquinaria es concebida de manera compleja empiezan los sobornos por agilización, etc.

e) sinceramiento y reducción  de los niveles de inflación junto con una reforma laboral que implique una reducción del coste de contratación para ponerlo en línea con el valor que cada empleado aporta a la empresa, por cuanto, subir el salario mínimo de forma permanente y a libre discreción política no trae consigo los resultados que supuestamente se busca, dado que el aumento de salario está en función a la productividad de la compañía, y en ello también el aporte del  trabajador en dicho rendimiento y productividad. Aquella senda de ir subiendo los salarios por simple voluntad política resulta catastrófica a las empresas, dado que ante bajos índices de productividad resulta que posee muchos trabajadores con salarios altos, lo cual motiva a la reducción de personal (con todo el conflicto laboral que ello representa por inamovilidad laboral) o el cierre de la empresa.

f) una adecuada reglamentación a varias disposiciones legales, como ser la ley de inversiones, entre otras, que incide en la afectación de esa certeza jurídica que hablamos en un comienzo y es parte integrante de la seguridad jurídica.

El otro factor de la seguridad jurídica, como ya hemos mencionado es la “calidad institucional”, misma que tiene un gran impacto en el incentivo de la inversión privada productiva en cualquier país.

Si un país cuenta con calidad institucional existen mayores posibilidades de mayor inversión productiva, pero si por el contrario, existen más corrupción pública en los diferentes sectores como ser: municipios, gobernaciones, ministerios, órgano judicial, fiscales, entre otros, esto afecta directa y enormemente a la certidumbre jurídica (esto es, que las personas no saben a qué atenerse dado que una ley o una disposición es interpretada y aplicada de manera absolutamente arbitraria sin tener reparo alguno) y en consecuencia una ausencia total en la credibilidad el sistema, lo cual causa una terrible alarma generalizada que ahuyenta a aquella inversión sana y productiva; por lo tanto, es de suma importancia la existencia de transparencia en la función pública y el conocimiento cabal de la actividad de los órganos de la función pública, la libertad de expresión, libre acceso a la información, la libertad de denuncia, de crítica y proposición, así como la existencia de medios jurídicos y mecanismos prácticos que la faciliten, la estimulen y le asignen consecuencias jurídicas.

El control social es el conjunto de prácticas, actitudes y valores destinados a mantener el orden establecido en las sociedades.

Existen dos clases de control social: 1) el positivo o de acción y 2) el negativo, de respuesta o de reacción. El primero, parte del criterio que en cualquier organización social, desde las más primitivas hasta el Estado moderno, requiere de un consenso de los miembros para establecer un conjunto de reglas y principios; y, para asegurar dicha conformidad, la organización social dispone de recursos cuyo objetivo es asegurarse que los comportamiento de sus miembros se someterán a ese conjunto de reglas y principios establecidos; y, el segundo, consiste en la respuesta que da a los transgresores, esto es, a los que al haber desconocido las reglas y principios señalados, son definidos como indeseables, corruptos, enemigos.

Ahora bien, el control social de respuesta o de reacción frente al comportamiento desviado puede ser informal o formal, según el órgano que lo ejerza. El primero (control informal) es llevado a cabo por instituciones cuya primera función es otra, pero que simultáneamente produce disciplina. En este caso se encuentran, por ejemplo, la familia, la escuela, el sindicato, las juntas vecinales, Comités Cívicos, asociaciones, etc. El segundo (control formal) es el que ejercen entidades que tienen por finalidad exclusivamente el control, es decir, es el sistema penal que forma parte de una cadena en la que cada uno de los eslabones constituye un momento de su objetivo único que es el control penal. Forman parte de este sistema, diversas instituciones como la policía, jueces y tribunales, funcionarios judiciales y de prisiones, etc.

La Constitución Política del Estado (artículos 241 y 242) señala que el pueblo por medio de la sociedad civil organizada, participará en el diseño de las políticas públicas y ejercerá el control social a la gestión pública en todos los niveles del Estado, y a las empresas e instituciones públicas, mixtas y privadas que administren recursos fiscales; además, establece que la participación y el control social implica una gama de atribuciones, entre ellas desarrollar el control social en todos los niveles del gobierno y las entidades territoriales autónomas, descentralizadas, etc.; generar un manejo transparente de la información y del uso de los recursos en todos los espacios de la gestión pública; conocer y pronunciarse sobre los informes de gestión de los órganos y funciones del Estado; etc.

Considerando que la lucha contra la corrupción es de interés colectivo, reviste de mayor importancia el “control social informal” sobre la administración pública tanto judicial como ejecutiva y legislativa en los diferentes niveles de actuación y de autoridad (sea de carácter nacional, departamental, municipal, líderes de comunidades indígenas, ámbito dirigencial, etc.).

El art. 9 de la Ley de lucha contra la corrupción Marcelo Quiroga Santa Cruz, afirma que el Control Social será ejercido para prevenir y luchar contra la corrupción; y, que los participantes del control social pueden ser todos los actores sociales, de manera individual y/o colectiva.

De esta manera una Ley de Participación y Control Social debería tener por propósito establecer un marco general sobre el desenvolvimiento del control social pero de ninguna manera deber ser limitativo o restrictivo porque dicho control social posibilita además que se realice de forma individual y no necesariamente mediante grupos o sectores sociales.

La sociedad civil podría organizarse en Fundaciones o Asociaciones legalmente constituidas, cuyo objeto principal sea la lucha contra la corrupción, siendo oportuno y de vital importancia que carezcan de fines lucrativos y su fuente de financiamiento provengan de contribuciones y/o donaciones de personas naturales como organizaciones tanto a nivel nacional como internacional, comprometidos con esta lucha y que no guarden relación laboral con el Estado, con las empresas estatales ni con la administración pública en otros países. Esto con la finalidad de garantizar la imparcialidad de estas Fundaciones o Asociaciones que también podrían ejercer legítimamente el control social de manera especializada y probablemente más efectiva, dado que la víctima de corrupción de esta manera se sentirá más fortalecida y respaldada por una institución que abogará por ella, saliendo en su defensa.

Finalmente, recordar que en la medida que la Ley de Control y Participación Social (ley Nº 341 de 5 de febrero de 2013) tenga por espíritu la  búsqueda de “certidumbre jurídica” y “calidad institucional” estará en concomitancia con la Constitución; caso contrario, no tendría sentido su existencia porque su esencia estaría siendo totalmente desvirtuada.

*Abogado de litigios y Asesor Jurídico de Empresa.