Ley de Inversiones y Seguridad Jurídica en Bolivia.

Ciro Añez Núñez.

Por inversión se entiende el ahorro presente destinado a una mayor producción de bienes y servicios en el futuro.

El informe ejecutivo presentado por la  Fundación Milenio sobre el  primer semestre de la economía boliviana, concluye señalando: “Si bien la economía boliviana ha gozado de varios años de bonanza, esta no ha generado bases de crecimiento sólido de la economía, y los sectores productivos muestran más bien un estancamiento, cuando no un retroceso. La economía enfrenta ahora severos desafíos: a) el estancamiento de su capacidad productiva, b) el peligro de una caída en los precios de las materias primas que exportamos, y c) el agotamiento del crecimiento basado en el consumo de las rentas de las exportaciones de las materias primas”.

En ese sentido, Bolivia para conseguir un sólido y sostenido proceso de crecimiento depende ahora del aumento de la “inversión productiva”, pues es la que permite ampliar la frontera de posibilidades de producción, aumentando el nivel de producción de bienes y servicios en el futuro.

Para evitar confusiones, debemos diferenciar entre inversión productiva e inversión de consumo; por ejemplo, el rubro Construcciones incluye el valor de las construcciones ejecutadas en viviendas y multiviviendas (propiedad horizontal), lo cual es un bien de consumo durable más que una inversión productiva. De manera similar ocurre con la importación de teléfonos celulares y  de grupos electrógenos, los cuales tampoco son inversión de calidad sino que buscan evitar su caída, dadas las limitaciones actuales al suministro eléctrico (crisis energética). Por lo tanto, resulta imprescindible que Bolivia enfoque su mayor atención en la búsqueda de inversión productiva más que de consumo.


En ese orden, es de imperiosa necesidad que nuestro país incluya la “inversión en educación”, toda vez que es uno de los aportes fundamentales a la construcción de capital humano, pues resulta ser cada vez más importante en las modernas economías basadas en el conocimiento. En ese sentido, deberíamos centrar nuestros esfuerzos en “incentivar la inversión en ciencia, educación y tecnología” con el fin de lograr mayores ingresos, más crecimiento, menor desigualdad; teniendo como ejemplo de desarrollo a las naciones asiáticas como Japón, China, Singapur e India; máxime si Bolivia se encuentra entre los últimos países de América Latina (puesto N° 108) en el Índice de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).


Cabe hacer notar que al igual que las personas, los países no se enriquecen porque inviertan mucho, sino porque invierten bien. La oferta de bienes y servicios con calidad y en cantidad no se logra únicamente con inversión pública sino que se requiere de suficiente inversión privada y para esto, se necesita fomentar las actividades de inversión nacional y extranjera.

En ese sentido, para poder captar “inversión productiva” de calidad es de vital importancia brindar ante todo “seguridad jurídica” a las personas y a las empresas privadas.

Téngase en cuenta que no se trata de ofrecer únicamente “certeza jurídica” sino principalmente de “seguridad jurídica”.

La certeza jurídica consiste en “saber a qué atenerse” basado en el conocimiento de la ley. El saber “a qué atenerse” es conocer los derechos y los límites de actuación que la ley otorga (saber lo que es permitido y lo que no lo es). A diferencia de la seguridad jurídica, el cual es un principio constitucional (de mayor rango normativo) que involucra tanto “la previsibilidad de las reglas de juego” como “la calidad institucional”; pues en sentido amplio implica la eficacia en el cumplimiento de las disposiciones legales, esto es, el respaldo de los poderes ejecutivo, judicial y legislativo a los derechos y deberes que tienen las personas en virtud de la ley (calidad institucional).

De esta manera, la seguridad jurídica constituye una garantía a favor del individuo que tanto su persona, sus bienes y sus derechos no se verán vulnerados fácil ni arbitrariamente; o, en su defecto, éstos se encuentran realmente asegurados por la ley y los órganos estatales en cuanto a su protección y reparación.

En aquellos países donde no rigen principios de división de poderes y controles cruzados, existen posibilidades de violentar las restricciones que imponen la Constitución y las leyes.


Esta situación pone en riesgo todos los derechos de los ciudadanos, entre ellos el de propiedad privada, la libertad de empresa y de mercados; y, por ende, la constante intromisión en el manejo de las empresas privadas puede provocar caída de ingresos e ineficiencias en la operación, reduciendo los márgenes de ganancia.

El éxito de la ley de inversiones dependerá de la otorgación de seguridad jurídica al inversionista tanto local como extranjero; caso contrario, dicha ley resultará siendo inviable en lo pragmático. Por ejemplo, la seguridad jurídica comenzó a ser algo real en China con la definición de las Zonas Económicas Especiales, lugares donde se garantizaba el respeto a la libertad contractual y el derecho de propiedad privada pese a la vigencia del sistema comunista en el resto del país, reafirmado luego con el respeto de la seguridad jurídica vigente en Hong Kong por medio de la política “un país, dos sistemas” y con el ingreso de China a la OMC. Gracias a la seguridad jurídica real y efectiva, hoy en día, conocemos el éxito de China.

Por otro lado, se debe tener en cuenta que toda decisión de inversión es pensando en la probabilidad de ganancia o retorno, económico o social, que las mismas van a generar en un futuro, más o menos cercano. La decisión a invertir es entonces, principalmente económica (retorno y riesgo) y/o social (beneficia el bien común), pero también esta influida por otros elementos no económicos, como ser el prestigio, la satisfacción, etc. Cabe hacer hincapié que el retorno es casi siempre económico si la inversión es privada, pero puede también ser social, si la inversión es pública.

Bolivia al contar con el denominado “modelo económico plural” previsto en el artículo 306 de la Constitución, debe evitar cualquier tipo de desigualdad en las diferentes formas de organización económica.

Actualmente se encuentra en vigencia, la Ley N° 1182 de fecha 17 de septiembre de 1990, más conocida como “ley de inversiones”, donde se establece una serie de garantías, como ser: derecho a la propiedad privada (la misma que también se encuentra constitucionalmente garantizada en los artículos 56 y 393); se garantiza un régimen de libertad cambiaria, no existiendo restricciones para el ingreso y salida de capitales, ni para la remisión al exterior de dividendos y intereses por transferencias de tecnología u otros conceptos mercantiles. Todas las remisiones o transferencias estarán sujetas al pago de tributos establecidos por ley; se garantiza la libre convertibilidad de la moneda; se prevé la posibilidad al inversionista de contratar libremente seguros de inversión en el país o en el exterior; se garantiza la libertad de importación y exportación de bienes y servicios con excepción de aquellos que afecten la salud pública y/o seguridad del Estado; se garantiza la libertad de producción y comercialización de bienes y servicios en general, así como la libre determinación de precios, exceptuando los cuales se encuentren prohibido por ley; se posibilita a los inversionista acogerse a incentivos; y, se establece la posibilidad de resolver los conflictos a través de Tribunales Arbitrales de acuerdo con la Constitución y normas internacionales.      

Ahora bien, el artículo 14 de la referida Ley de Inversiones (Ley N° 1182) en actual vigencia no guarda relación con el artículo 316 de la actual Constitución Política del Estado; pues ésta última contiene rasgo estatista; con lo cual se evidencia la coexistencia de normas constitucionales que por un lado garantizan la inversión privada desde una perspectiva de libre empresa y mercado (artículos 308 y 314 de la Constitución) y por el otro, otorgan al Estado mayor intervención en las actividades económicas (artículos 314 y 316 de la Constitución) y en consecuencia esto podría provocar una sensación de inseguridad para el inversionista; por lo tanto, es menester evitar esta situación, mediante una reforma constitucional o al menos la promulgación de una nueva ley de inversiones, donde se establezcan normas claras y precisas para cada forma de organización económica dentro del denominado “modelo económico plural”, sin que esto implique privilegiar a unos en detrimento de otros ni incentivar a las desigualdades, máxime si la propia Constitución consagra el principio de la igualdad jurídica en las actividades económicas (art. 311-I).

La necesidad de la inversión foránea es de suma importancia, más aún cuando existe una gran demanda que no puede ser abastecida por una oferta interna decreciente; además que resulta ser muy difícil para un país subdesarrollado que pueda dar el salto hacia una economía del primer mundo sin Inversión Extranjera Directa (IED); ya que eso implicaría un enorme sacrificio para su población. Para llegar a achicar dicha brecha, se requiere de una inversión enorme, lo cual significaría exigir un gran esfuerzo de ahorro interno a una sociedad relativamente pobre.

En este aspecto, los Tratados Bilaterales sobre Inversión (TBI) juegan un rol protagónico en nuestro país. Recordemos que Bolivia suscribió y ratificó veintidós TBI y de éstos, diecisiete se encuentran en actual vigencia, entre estos, figuran por ejemplo los Tratados con Argentina, Chile, Cuba, Perú, Estados Unidos, España, Reino Unido, Alemania y China.

Dichos TBI cuentan con una serie de principios estipulados en el Derecho Internacional, a saber: principio del trato justo y equitativo (El Estado receptor se compromete a mantener una conducta transparente y clara); principio del trato nacional (obligación por parte del Estado receptor de brindar al inversionista extranjero un trato similar al otorgado a inversionistas nacionales); principio de la nación más favorecida (conceder al inversionista el trato más favorable que se hubiere dado a similares de países terceros); principio de libre transferencia (El Estado receptor debe garantizar al inversionista extranjero que pueda realizar transferencia financiera al exterior sin restricciones ni dilaciones indebidas); principio de protección ante medidas de nacionalización o expropiación (Si bien la Carta de Derechos y Deberes Económicos de los Estados, aprobada el 12 de diciembre de 1974 a través de la Resolución N° 3281 de la Asamblea General de la ONU establece la posibilidad de que los Estados pueden adoptar medidas de nacionalización o de expropiación; sin embargo, la misma norma internacional exige a cambio la garantía del debido proceso y el pago de una compensación justa y oportuna que represente el valor real de las inversiones afectadas en caso de expropiación o nacionalización; la misma que podrían ser revisables por instancias arbitrales internacionales); etc.

En el ámbito de la Inversión Extranjera Directa (IED) el panorama todavía resulta incierto para el 2012, pues existen informes económicos que dan cuentan de que en el país existen inversiones solo para mantener las operaciones, como es el caso de los hidrocarburos.

El Instituto Boliviano de Comercio Exterior (IBCE) alertó que pese al crecimiento del 2010 en relación al 2009, la IED todavía está entre las más baja de la región, y se viene concentrando en el sector extractivo.

Otro factor que también debe ser tomado en cuenta es el crédito, pues así como resulta ser relevante para la inversión es también susceptible de experimentar  distorsiones; razón por la cual, el ciclo económico también lleva el nombre de ciclo del crédito, tomando en cuenta las oscilaciones bruscas e imprevisibles que puede experimentar en el nivel de precios, las tasas de interés y los tipos de cambio, etc.

En ese sentido, la regulación es importante no sólo para evitar inversiones ruinosas sino también para repararlas al menor costo posible, y para esto es necesario que las regulaciones sean muy variadas, desde el derecho concursal hasta el mercado de trabajo.

Como vemos la incertidumbre en economía es algo evidente y se debe a múltiples factores, entre ellos además de gravitar el marco político y legislativo, se suma el tema climático. Las sequías en los campos, el granizo devastador y las tormentas desempeñan un papel fundamental en las fluctuaciones económicas.

Estar permanentemente informado sobre cambio climático siempre ha sido un rol fundamental en la mitigación de dichos ciclos, siendo el primer ejemplo típico, la historia bíblica del patriarca José cuando interpretó los sueños del faraón (en Génesis 41) mediante un preciso pronóstico meteorológico, logrando orientar sus inversiones con acierto.

Entre los demás factores que también podrían influir en el grado de adquisición de la inversión privada se encuentran las transformaciones legislativas en el ámbito laboral, bancario y financiero, las políticas monetarias de tipo de cambio, el gasto público, el replanteamiento de las subvenciones a los combustibles y el aumento de los salarios teniendo en cuenta el encarecimiento del costo de vida nacional, lo cual podría derivar a la inhibición del inversionista en la creación de nuevos empleos.

Frente a este panorama, es necesario insistir en la fiabilidad, previsibilidad y no arbitrariedad de los poderes públicos mediante una correcta y transparente conducta tanto gubernamental como judicial capaz de ofrecer un clima favorable para la inversión  nacional y extranjera; y, para esto, a manera de sugerencia en vista a la necesidad de una nueva ley de inversiones, sería oportuno contemplar como marco referencial todos los principios de los Tratados Bilaterales sobre Inversión (TBI) al cual Bolivia es Estado parte; garantizar efectivamente la propiedad privada; libertad de comercio a través de las fronteras; orientar la inversión a favor de la ciencia, educación y tecnología; ofrecer incentivos tributarios y aduaneros; acceso a una moneda establece; regulación del crédito, el trabajo y las empresas; estipular la posibilidad del arbitraje internacional en caso de que surjan conflictos o controversias; además de la celebración de contratos donde se garantice las reglas de juego y la calidad institucional; y, en cuanto a la Inversión Extranjera Directa (IED) que exista el compromiso de la reinversión en la misma actividad u otra dentro del país con el fin de asegurar la estabilidad de la inversión.


En definitiva, podemos concluir que para garantizar la inversión privada urge de menos judicialización de la política, más protección efectiva de todos los derechos humanos y de las libertades, más equidad de género, más seguridad jurídica, una democracia representativa más sólida, más confianza y menos corrupción.