Ciro Añez Nuñez.
Recientemente fui entrevistado por “El Diario” (el decano de la prensa
nacional), donde conversamos sobre el enfoque constitucional de la inversión
extranjera en Bolivia.
En dicha oportunidad, mencionamos
que la soberanía no significa aislamiento ni prohibición de la inversión
extranjera. La soberanía consiste en que el Estado conserva la potestad de
decidir libremente cómo administra sus recursos, define sus políticas públicas
y ejerce jurisdicción sobre su territorio, sin subordinación a otro Estado o a
intereses privados. El Órgano Legislativo producto de un debate parlamentario
de calidad puede producir leyes acordes a la Constitución que permita una mayor
inversión extranjera. Eso implícitamente es soberanía. La soberanía de un
Estado se expresa y se limita mediante el principio de legalidad.
La Constitución reconoce que
Bolivia es un Estado libre, independiente y soberano (art. 1) y establece que
los recursos naturales son de propiedad del pueblo boliviano y de
administración estatal (arts. 349 y siguientes). Esto significa que el Estado
puede permitir la participación de empresas privadas, incluso extranjeras,
siempre que dicha participación se encuentre sometida al ordenamiento jurídico
boliviano y responda al interés nacional.
El problema no radica en la
presencia de capital extranjero, sino en las condiciones bajo las cuales
participa. La experiencia de la capitalización en la década de 1990, fue para algunos
sectores objeto de críticas porque, ya que aducían que eso implicó una
reducción del control estatal sobre empresas estratégicas. Sin embargo, desde
una perspectiva estrictamente jurídica, la capitalización no implicó
automáticamente una pérdida de soberanía, ya que fue implementada mediante
leyes aprobadas por los órganos competentes (Asamblea Legislativa).
Un Estado comienza a comprometer
seriamente su soberanía cuando, por ejemplo: a) pierde la capacidad de decidir
sobre sus recursos estratégicos; b) acepta cláusulas impuestas que impiden
modificar sus políticas públicas; c) somete permanentemente sus decisiones a
intereses extranjeros sin posibilidad de revisión y debate mediante mesas
técnicas nacionales en la Asamblea Legislativa Plurinacional; y, d) renuncia al
ejercicio efectivo de su jurisdicción.
En otras palabras, la soberanía
no desaparece porque exista inversión extranjera; se debilita cuando el Estado
deja de ejercer el poder de dirección y control sobre decisiones esenciales.
Por otro lado, ninguna ley ni reglamento puede modificar el sentido de la
Constitución ni favorecer intereses particulares en contra del interés general.
La Constitución boliviana ocupa
el nivel más alto de la jerarquía normativa (art. 410), por lo que: a) las
leyes deben adecuarse a la Constitución; b) los decretos reglamentarios
únicamente desarrollan la ley; c) ningún reglamento puede alterar el contenido
constitucional.
Ello no significa que las normas
de desarrollo no puedan incentivar la inversión extranjera. Lo que exige la
Constitución es que esas políticas respeten principios constitucionales como:
a) el interés colectivo; b) la función económica y social; c) la igualdad
jurídica; d) la seguridad jurídica; e) la soberanía sobre los recursos
naturales; y, f) el desarrollo integral.
Por ejemplo, puede aprobarse una
ley que otorgue incentivos tributarios a inversionistas extranjeros si dichos
incentivos buscan generar empleo, transferencia tecnológica o
industrialización. Eso no convierte automáticamente la norma en
inconstitucional.
Lo que sería incompatible con la
Constitución sería dictar normas que: a) cedan la propiedad de recursos
naturales en forma contraria a la Constitución; b) eliminen el control estatal
cuando la Constitución exige su presencia; c) establezcan privilegios
incompatibles con el principio de igualdad; y, d) desconozcan derechos
fundamentales o competencias constitucionales.
En consecuencia, la
reglamentación debe orientarse a partir y conforme la Constitución, al interés
nacional, aunque para lograr ese interés participe capital extranjero.
El capital extranjero puede
participar bajo esos parámetros, lo importante es garantizar seguridad jurídica
y un sistema judicial que sea capaz de generar certidumbre jurídica, no una
corrupción generalizada y desvergonzada a nivel nacional.
La Constitución de 2009 no
prohíbe la inversión extranjera. Lo que hace es establecer un modelo económico
distinto al predominante durante la década de 1990.
El artículo constitucional 306
reconoce una economía plural, integrada por diversas formas de organización
económica: estatal; privada; comunitaria; y, cooperativa.
Por su parte, el artículo 320
dispone que la inversión boliviana tendrá prioridad frente a la extranjera,
pero no excluye esta última.
Asimismo, el artículo 351 admite
la participación de empresas privadas en la cadena productiva de los recursos
naturales mediante contratos celebrados con el Estado, siempre bajo
determinadas condiciones.
Por tanto, afirmar que la
Constitución "ata" a Bolivia sería una conclusión excesiva. La Constitución
boliviana permite la inversión extranjera, aunque impone límites
constitucionales relacionados con: a) la propiedad originaria de los recursos
naturales; b) la participación del Estado; c) el interés colectivo; d) la
distribución de beneficios; y, e) la protección del patrimonio nacional.
El verdadero desafío
probablemente no sea constitucional, sino institucional y económico.
Bolivia necesita: reglas claras y
estables; seguridad jurídica; independencia judicial y auténtica probidad y
decencia; reducción de la incertidumbre regulatoria; eficiencia administrativa;
transparencia en la contratación pública; y, políticas de industrialización.
Si esas condiciones existen, la
inversión extranjera puede convertirse en un instrumento para el desarrollo sin
afectar la soberanía.
En cambio, si existen cambios
permanentes de reglas, conflictos institucionales o inseguridad jurídica,
incluso una Constitución muy flexible resultará insuficiente para atraer
inversiones sostenibles.
Adviértase que mediante ley
(producto del trabajo del Órgano Legislativo), se puede reformar a) Régimen
tributario (crear, eliminar o modificar impuestos. Dar estabilidad tributaria
de largo plazo); b) dar Garantías reforzadas a la inversión; c) Marco laboral,
amerita que exista Flexibilización laboral acorde a estos tiempos; d)
Asociaciones público-privadas de gran escala, especialmente si implican
compromisos fiscales relevantes; entre otros más. Si no se garantizan estos
temas mínimos, conlleva a una fuga de la inversión privada de calidad, tanto
nacional como extranjera.
Además, se debe brindar
incentivos anticorrupción de prevención a todo el sector privado tanto interno como
foráneo, pues lastimosamente, en muchos de dicho sector, existe la falsa y
pésima creencia de que la prevención no es una inversión sino un gasto, lo ven
como gasto insulto (como botar dinero) y, cuando ocurren los defectos de
organización, los delitos, los abusos y las arbitrariedades en el seno de la
organización privada, resulta que muchos están dispuestos a que sus problemas (los
cuales antes pudieron mitigarlo y prevenirlo) sean resueltos con más corrupción
(cohecho, sobornos o vulgarmente llamado amarres), alimentando de esta manera
dicho monstruo que devora los recursos públicos, debilita las instituciones
democráticas y frena el desarrollo social y económico, dando por resultado
final: ahuyentar la inversión productiva de calidad, pues dichos
comportamientos maculados, lo único que hacen es alimentar y agigantar a dicho
monstruo conllevando a la expansión máxima de la corrupción generalizada y
desvergonzada sumada a la desconfianza total, perjudicando absolutamente a todos,
al sector público y privado.
La prevención de la corrupción no
debe entenderse como un gasto administrativo, sino como una inversión que
genera confianza. En la economía moderna, la confianza es un activo tan valioso
como el capital financiero. Los inversionistas nacionales y extranjeros no solo
evalúan la rentabilidad de un proyecto, sino también el nivel de riesgo
jurídico, institucional y reputacional del país donde invertirán.
La corrupción es uno de los
impuestos invisibles más costosos para una economía. No genera riqueza,
destruye confianza. En cambio, la integridad corporativa, reitero, no es un
gasto, es una inversión que reduce riesgos, protege el patrimonio, fortalece la
competitividad empresarial y convierte al país en un destino más atractivo para
la inversión nacional y extranjera. Los incentivos a la prevención de la
corrupción no premian a las empresas; premian la confianza, que es el principal
motor del desarrollo económico sostenible.
Finalmente, acabando la entrevista,
reiteramos: La Constitución de 2009 no prohíbe la inversión extranjera. El
verdadero reto es construir seguridad jurídica, instituciones confiables e
incentivos para la integridad, porque la corrupción y la incertidumbre
regulatoria son los principales enemigos del desarrollo.